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L'intégration de la politique de développement économique à l'aménagement et au développement urbain,


Interview de Nicole SIBEUD

Dans les années 1980, le développement économique était assumé exclusivement à travers la politique d’aménagement qui était d’ailleurs confiée entièrement à la SERL

Nicole Sibeud est directrice du Service Foncier et Immobilier du Grand Lyon en 2008. Cette interview est réalisée à l'occasion de la commémoration des 40 ans de la Communauté urbaine de Lyon.

Vous êtes à la Communauté Urbaine depuis 1980. A cette époque, comment les actions de développement économiques étaient-elles conçues ?
A l’époque, le développement économique était assumé exclusivement à travers la politique d’aménagement qui était d’ailleurs confiée entièrement à  la SERL. La CU avait délégué sa maîtrise d’ouvrage et versait des participations à la SERL pour réaliser les grandes opérations. Sur l’aspect réflexion, c’était l’agence d’urbanisme. Autant dire que nous n’avions qu’un contrôle indirect des opérations qui étaient menées et qui étaient somme toute très nombreuses puisque, en plus de toutes les ZUP, il y avait aussi toutes les grandes zones d’activité à aménager.
Et en 1981, le secrétaire général de l’époque, Henri Meulet, décida de s’adjoindre les services d’un spécialiste de l’aménagement pour que la communauté urbaine reprenne une partie de cette maîtrise d’ouvrage. A l’époque, il y avait deux personnes au service des finances et une personne au service des permis de construire ! Aujourd’hui, la DGDU, c’est 250 personnes !

Il y a-t-il eu un facteur déclencheur ou un contexte particulier qui a incité la communauté urbaine à acquérir cette compétence de maîtrise d’ouvrage ?
C’est en effet l’époque où la communauté urbaine avait réalisé la plupart des infrastructures et commençait à s’interroger sur son intervention dans le développement. L’équipe opérationnelle de Gerland a été la première initiative de reprise en main de la maîtrise d’ouvrage. Aménager Gerland en régie directe traduisait la volonté de la communauté urbaine d’apprendre ce qu’était l’aménagement pour mieux contrôler ensuite, organiser elle-même les opérations et surtout exprimer les attentes de la maitrise d’ouvrage dans les opérations concédées. Le Grand Lyon devenait aménageur ! Ce fut une expérience fabuleuse ! L’équipe de Gerland est l’ancêtre du Département Développement Urbain. Et ce Département a commencé à se structurer autour du service des opérations d’urbanisme ainsi que du service des activités économiques et concessions, desquels naîtront les missions « Habitat » et «  Développement Economique ». La mission « Développement Economique » a été la toute première initiative de la Communauté Urbaine visant à afficher officiellement qu’elle s’occupait de développement économique.

Il y a-t-il eu, par la suite, différentes politiques d’aménagement ?
Nous sommes passés de l’aménagement de grandes zones d’activités périphériques à des reconquêtes de tissu urbain comme par exemple les centre-ville avec les villages d’entreprises. Nous avons élaboré le schéma d’urbanisme commercial qui était à l’époque une démarche unique et «  exemplaire » puisqu’il prenait en compte l’organisation de l’activité commerciale en allant jusqu’à un plan de merchandising et il était l’expression d’une vision politique.  Et puis, il y a eu la requalification des zones industrielles à partir du constat que les zones industrielles de première génération commençaient à vieillir et que les industriels attendaient autre chose. Cela a été aussi un déclic en ce sens qu’il s’agissait d’opérations de renouvellement urbain dans des zones industrielles. Cette politique se poursuit encore aujourd’hui en s’enrichissant de stratégies d’offre de services.

Peut-on dire que cette politique, essentiellement tournée vers une logique d’aménagement, a connu un grand virage vers la fin des années 90 ?
C’est exact, le développement économique a été beaucoup plus assumé par le biais de l’aménagement jusque vers 1998-99 où l’on a assumé beaucoup plus clairement une compétence de développement économique. Le SDE et plus tard le GLEE, ont mobilisé des compétences en animation de réseaux plus directs et initié des relations de proximité avec les entreprises, notamment par le biais des développeurs économiques à partir de 2000.

Cette intégration progressive de la politique de développement économique à celle, plus traditionnelle, d’aménagement et de développement urbain, s’est-elle fait facilement ?
Non, bien sûr, et il reste certainement du chemin à parcourir. Je dirais que c’est essentiellement une question de cultures. Intégrer une logique de développement économique, c’est faire accepter que l’entreprise n’est pas qu’une source de profit privée, mais qu’elle est aussi une source de profit pour l’intérêt général à travers évidemment les emplois qu’elle crée et les ressources qu’elle apporte. Ce changement culturel a été difficile à opérer. Cela a été rendu possible en partie par la création d’une mission développement économique intégrée dans le Département Développement Urbain. C’est d’ailleurs de cette manière qu’a été élaboré le schéma d’urbanisme commercial ainsi que les premières programmations de zones d’activités. Quand la mission de développement économique est sortie du DDU en 1997, pour rejoindre la Direction des Affaires Economiques, il y a une perte de proximité et de nouveau une difficulté à communiquer. L’aspect organisationnel est stratégique pour la mise en œuvre des politiques.

Qu’est-ce qui explique que le développement économique ait été sorti de la DGDU ?
Justement, je pense que cela a été le résultat d’une opportunité organisationnelle, avec la création d’une Délégation au développement économique qui ne s’occupait pas suffisamment du volet territorial. Du coup la relation de proximité essentielle avec l’aménagement s’est distendue et je pense qu’il y a eu de la perte en ligne avec ce rapatriement. Nous sommes en train aujourd’hui de retisser des liens avec la DGDU, notamment à travers le schéma d’accueil économique dont la stratégie et la déclinaison territoriale sont élaborées de concert avec eux.

Quand avez-vous senti le changement de discours politique vis-à-vis du développement économique ?
Le mandat de Michel  Noir a vraiment été le déclencheur d’une véritable appropriation du développement économique par la Communauté Urbaine. Lorsqu’il était adjoint au maire de Lyon, Michel Noir avait été l’auteur du Livre Blanc pour le développement économique. Après, Raymond Barre a mis lui aussi très clairement cette priorité en avant mais plutôt sur l’aspect international, et Gérard Collomb en a fait sa priorité N°1 dans ses deux mandats en conciliant proximité territoriale et rayonnement international.

Cette priorité politique, on le voit, s’est traduite par un renforcement conséquent du service de développement économique au sein de l’organisation du Grand Lyon. Quelle place occupe-t-il aujourd’hui ?
Aujourd’hui, le service développement économique du Grand Lyon ?  en fait une délégation, est un service pivot dont on attend qu’il diffuse la stratégie de développement économique auprès de l’ensemble des services du Grand Lyon. Je pense que l’évolution du service de développement économique est un bon indicateur de la maturité de l’institution qui a progressivement intégré une posture de développeur. Cette compétence est prise en compte dans les projets d’aménagement même. C’est-à-dire que, dès la conception des projets, nous réfléchissons à la place des activités économiques, nous anticipons sur des dispositifs d’animation notamment sur le commerce avec les animateurs de centre-ville.

Cette maturité se mesure-t-elle par la part plus importante de richesses immatérielles et de services gérés par le Grand Lyon ?
En effet, les animateurs de centre-ville et les développeurs économiques sont par essence des outils immatériels de développement dont on s’aperçoit qu’ils sont indispensables pour rester à l’écoute des entreprises et anticiper leurs besoins. Les entreprises ne cherchent pas que des équipements mais aussi tout un environnement de services de proximité !

40 ans, ce peut être aussi le moment de faire un bilan du chemin parcouru. Quel est votre bilan ?
On a passé un cap avec les pôles de compétitivité et plus récemment avec le plan Campus. Le Grand Lyon ne se positionne plus seulement comme financeur mais de plus en plus comme détenteur de compétences en ingénierie et «  impulseur » de réseaux. 
Ces compétences sont mises au service du développement. C’est le cas avec le Plan Campus où nous avons proposé de mettre de l’ingénierie au service du PRES sans se substituer à lui. Aujourd’hui, nous arrivons à faire monter nos partenaires en compétences. Nous sommes devenus forces de proposition et proactifs dans le développement de l’agglomération. On peut dire par exemple que la démarche ONLYLYON a été conçue et animée par le Grand Lyon. Nous avons attendu que la démarche soit suffisamment mature pour passer la main à l’agence de développement (ADERLY) mieux placée pour la mettre en œuvre.
J’ajouterais que la DGDEI doit aujourd’hui sa force à son agilité. Un service de développement économique doit être réactif pour être en capacité de capter des opportunités. C’est aujourd’hui une équipe de maîtrise d’ouvrage et non de maîtrise d’œuvre, capable de réagir très vite comme ce fut le cas pour les pôles de compétitivité ou sur le Plan Campus. La notion d’agilité pour un service de développement économique est extrêmement importante. 

Quels sont les chantiers qui s’annoncent dans les années à venir ?
En termes de compétences, le Grand Lyon doit encore améliorer les conditions d’accueil de ses entreprises : c’est l’ambition du schéma d’accueil économique. Il doit poursuivre l’exercice de gouvernance à travers notamment GLEE 2 et la plateforme de stratégie économique. Mais le plus gros chantier est sans aucun doute celui de la mise en place d’une gouvernance économique à l’échelle de la région urbaine. 

Aujourd’hui, de quoi êtes vous la plus fière au regard des réalisations de votre service ?
Ce dont je suis le plus fier, c’est d’avoir contribué, à mon modeste niveau, à ce qu’est la Communauté Urbaine aujourd’hui. J’ai suivi le cheminement de l’évolution de cette belle maison, et je peux dire que j’ai été à l’initiative de nombreuses démarches innovantes pour le développement économique. 
Quand je le compare aux autres agglomérations, le Grand Lyon est  le plus en avance sur les questions de développement économique, le plus créatif, le plus agile et le plus efficace en terme d’organisation, même si l’on doit continuer à s’améliorer en permanence !
C’est un peu la dame mature qui est bien dans ses baskets. C’est la maturité de la quarantaine ! Nous avons acquis une crédibilité et une légitimité dans les réseaux locaux nationaux et européens.